2019年12月，国家知识产权局印发《 国家知识产权局办公室关于确定地理标志保护产品专用标志使用核准改革试点地方的通知》，确定包括江苏在内的11个省市作为全国首批地理标志保护产品专用标志使用核准改革试点地区。该文件下发后，江苏省知识产权局高度重视，深入研究，积极探索，坚持谋定而后动，不抢头功，稳妥推进。现就江苏推进试点过程中的一些思考与大家交流。
地理标志保护产品专用标志使用核准如何界定？
地理标志保护产品专用标志使用核准如果定性不准，试点改革就容易走偏。一种观点认为使用核准是一种行政许可行为，还有一种观点认为使用核准不是行政许可，只是正常行政管理工作。在征询多方专家，经过讨论研究，江苏省知识产权局对此逐步达成了共识，为试点改革工作打下了坚实基础。
笔者认为，行政许可设定有严格规定。根据行政许可法第十四条、第十五条、第十六条和第十七条规定，除法律、行政法规、地方性法规和政府规章（省、自治区、直辖市人民政府制定，且只能制定临时性行政许可）外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。地理标志保护产品专用标志的使用权来源于原国家质量监督检验检疫总局2005年5月通过的《地理标志保护产品保护规定》，该规定在法律层级上属于部门规章。行政许可法的规定，部门规章无权设定行政许可事项。因此，地理标志保护产品专用标志使用核准从法律性质上并不是行政许可。
对于地理标志保护产品专用标志使用核准界定的观点不一。有观点认为，使用核准是一种行政确认。一般理解，行政确认是行政机关依法对特定的法律事实进行甄别，作出肯定或否定的认定并予以宣告的具体行政行为。其与行政许可区分的关键通常认为是两点：一是权利形成的时间，如果相对人的权利形成于行政机关作出决定之前，则是行政确认；如果相对人的权利产生于行政机关作出决定之后，则是行政许可；二是造成的负面法律效果，如果相对人违背了相关法律规定，对于行政许可行为，一般可以对其行使行政处罚等措施；对于行政确认行为，通常只能对其进行撤销，不能进行行政处罚。对于使用核准来说，对申请人的产品产地和质量是否符合地理标志保护产品标准的法律事实进行认定，如果申请人在申请之前其产品就符合地理标志保护产品产地和质量标准，对其核准使用专用标志本质上就是对这一客观事实进行确认，从这一点上将之归为行政确认。但依据现行地理标志保护产品相关管理规定，当相对人违反其规定时，管理部门可以对相对人依据产品质量法进行行政处罚。这一点似乎又与上述的第二点区别相矛盾。我们在查询海南省政府的权责清单时发现，海南省已将使用核准纳入到行政确认的类别名单中。考虑到目前国家并没有对行政确认进行明确的法律界定，我们认为目前将其归到“其他”行政权力类别中较为妥当，对其到底是什么性质的行政行为暂存而不论。
如何选择试点运行模式和管理方式？
运行模式直接关系到使用核准“怎么干”的问题。围绕运行模式，业内又有两种不同的意见。一种意见认为应把使用核准的责任层层压实，实行县市省三级审核层层上报的方式。一种意见认为应当删繁就简，采取省直窗口直报的方式。客观上说，两种模式均有利有弊。三级审核联动上报，有利于层层压实责任，但不足是审核层级多、审核时间长。省直窗口直报，效率高，但省级知识产权部门直接面临一线审核压力，还存在与属地知识产权部门如何联通的问题。我们经过研究认为，选择何种模式，本质上体现的是对使用核准改革这项工作的理解。笔者认为，国家知识产权局下放地理标志保护产品专用标志使用核准权的背后是“放管服”改革的要求，是政府简政放权的要求，是更好服务企业、进一步便民利民的要求。要把握这个指导思想，让企业更加便利，核准效率更高，省级知识产权部门就要吃重加压，以自省管理模式的改变获取企业、申请人的满意。基于以上的理解，笔者建议，在运行模式上，应选择省直窗口直报的方式。
国家知识产权局强调，要把加强使用监管作为试点改革的重要内容。但在实际方案的制定和操作过程中，相关工作者们仍然不自觉地重视准入关的审批管理。在准入审核中，有观点认为，要引入专家评审核查制度，由专家对申请材料在各级审核的基础上再进行审核把关，确保准入质量，规避知识产权部门的准入责任。虽然重准入审批和加强事中事后监管并不矛盾，但这种做法是否符合新型市场监管机制建设的要求仍然值得探讨。笔者认为，国家构建新型市场监管体制，强化事中事后监管，根本上是要强化企业主体责任，以准入关口的“放”来降成本、增活力，推动政府职能转变，把更多行政资源集中到事中事后监管上来，打造更加透明、更加公平的市场竞争环境。因此，要简化准入审批的环节、流程和材料数量，缩短审批时间，花更大力气加强核准后的使用监管。基于此，在这次试点方案中，我们尽可能简化申请人的申请手续和材料，尝试引入知识产权项目中的信用承诺制度和标准化工作中的自我公开声明制度，充分运用信息化技术手段，下决心实现全网上申请，甚至是移动手机端申请，打造具有江苏特色的使用核准“极简版”和“极速版”，花更多力气通过“双随机一公开”日常监管和信用监管方式，依托信息化平台强化核准后的使用管理和执法办案力度。
试点改革目标有何创新？
在试点方案制定过程中，关于具体的审批工作流程，总体上呈现两种不同的观点。一种观点认为具体审批要求和流程应严格按照原国家质量监督检验检疫总局和现在国家知识产权局的相关规定，做到试有依据；另一种观点认为既然国家知识产权局将使用核准作为改革试点，各试点地方理应可以结合本地实际大胆尝试、大胆创新，原有规定如有不尽合理的，或有减轻企业负担空间的，完全可以与时俱进、有所突破创新，为后期全国推进地理标志统一管理提供探索和经验。结合以上考虑，针对这两种观点，笔者认为，改革本身就是创新，没有创新的改革不是改革，没有创新的试点不是试点。如果仍然按照原来的规定按图索骥，除了把核准权力简单下放到省级层面外，没有其他任何意义。江苏作为地理标志工作基础和条件较好、成果较为突出的省份，理应在这次试点中试出江苏做法、江苏经验，为全国工作探路。正是基于这种考虑，我们采纳第二种意见，在具体审批工作流程中，一是精简优化申报材料，在精简的基础上将属地知识产权部门产地证明纳入申请材料中；二是引入信用承诺制度；三是减少审批层级，实现省直窗口受理直报；四是依托国家知识产权局专利局南京代办处的窗口和专利信息服务中心的大数据平台，实现全流程网上申请、审批、监管和分析，以及线下窗口的咨询服务；五是地理标志专用标志使用和日常监管信息通过江苏省知识产权局门户网站向全社会公开。（江苏省知识产权局 张传博）
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